Stuttgart 21: Zehn Milliarden Euro für einen Bahnhof - doch wer zahlt?

9,79 Milliarden Euro - doppelt so viel wie vertraglich vereinbart - dieser Betrag steht aktuell im Raum, wenn es um die Frage nach den Kosten für das Bahnprojekt Stuttgart 21 geht. Die letzte Korrektur im Finanzierungsplan gab es vor etwa einem Jahr. Da wurde bekannt, dass das Projekt nochmals über eine Milliarde Euro teurer werden würde als zuletzt 2018 berechnet. Ab Mai wird vor dem Verwaltungsgericht Stuttgart verhandelt, wer für die Mehrkosten aufkommen muss. Zusammen mit der Neubaustrecke Wendlingen-Ulm, die im Dezember 2022 bereits ans Netz ging, liegen die Gesamtkosten etwa bei 14 Milliarden Euro.

Und bei der großen Schwester der Neubaustrecke, bei Stuttgart 21? Da wird emsig gebaut, der Bahnhof in Stuttgarts Innenstadt nimmt sichtbar Gestalt an und soll im Dezember 2025 eröffnet werden - aber eine Frage bleibt offen: Wer trägt die über fünf Milliarden Euro Mehrkosten, die inzwischen entstanden sind? Darüber tobt unter den Projektpartnern ein Rechtsstreit, der ab dem Frühjahr verhandelt werden soll - Ausgang offen.

Wie kommt es zu den Mehrkosten bei Stuttgart 21?

Im Herbst 2021 hat die Bahn eine Überprüfung der Kosten in Auftrag gegeben. Die Frage stand im Raum, ob der zuletzt anvisierte Kostenrahmen von 8,2 Milliarden Euro aus dem Jahr 2018 noch zu halten ist. Das Ergebnis war, dass sich der Gesamtwertumfang auf 9,15 Milliarden Euro erhöht. Dazu kommt ein Risikopuffer von 640 Millionen Euro. Gründe für diese Entwicklung waren laut Bahn "erhebliche Preissteigerungen bei Baufirmen, Lieferanten und Rohstoffen. Zum anderen schlägt der geologisch anspruchsvolle Untergrund im Stadtgebiet negativ zu Buche."

Darüber hinaus habe es laut Bahn in den vergangenen Jahren viele andere Ursachen für vorherige Kostensteigerungen gegeben, "zum Beispiel Planungs- und Genehmigungsverfahren für den Artenschutz, geänderte Anforderungen an Brandschutz und Statik sowie insbesondere sich länger hinziehende Klageverfahren, die das Projekt verzögert und verteuert haben."

Welche Bauphasen, Bereiche und Abschnitte beim Projekt Stuttgart 21 wie viel in der Gesamtkostenplanung ausmachen, möchte die Bahn auf SWR-Anfrage nicht beantworten. Doch warum wurde das Bauprojekt nie gestoppt, wenn die Frage nach den Mehrkosten nicht geklärt war? "Im März 2013 wurden mögliche Ausstiegskosten für das Projekt mit rund 2 Milliarden Euro beziffert", erklärt die Bahn dazu. "Bereits damals war der Weiterbau wirtschaftlich vorteilhafter als der Ausstieg. Infolge des Baufortschritts beliefen sich die Ausstiegskosten - Stand 2018 - in Summe auf rund 7 Milliarden Euro." Inzwischen sei das Projekt noch weiter fortgeschritten, die Ausstiegskosten wären dementsprechend noch weiter gestiegen.

Lesen Sie hier die detaillierte Chronologie der Kostenentwicklung beim Großprojekt Stuttgart 21:

Baden-Württemberg

Hintergrund zum Milliardenprojekt Stuttgart 21: Chronologie der Kostenexplosion

Seit den ersten Plänen für eine Tieferlegung des Stuttgarter Hauptbahnhofs sind die prognostizierten Kosten für das umstrittene Bahnprojekt in die Höhe geschnellt. Wir dokumentieren die Kostenexplosion.

Ein Finanzierungsvertrag mit vielen Partnern - und Fragen

Ausgangspunkt bei der Frage um die Kosten ist der Finanzierungsvertrag aus dem Jahr 2009. Den haben alle Projektpartner gemeinsam unterschrieben. Die Bahn mit ihren Tochtergesellschaften als Eisenbahninfrastrukturunternehmen (im Vertrag EIU genannt, mit den Unternehmen DB Netz AG, DB Station & Service und DB Energie), das Land Baden-Württemberg, die Landeshauptstadt Stuttgart, der Verband Region Stuttgart und die Flughafen Stuttgart GmbH. In diesem Finanzierungsvertrag wurde aufgeschlüsselt, welcher der Projektpartner wie viel Kosten übernimmt. Ausgangspunkt waren 3.067 Millionen Euro, zuzüglich eines Risikopuffers von rund 1.450 Millionen Euro. Alles in allem lag man bei 4.526 Millionen Euro.

Für den Fall der Fälle, dass die 4.526 Millionen Euro doch überschritten werden, regelt lediglich ein Passus, eine sogenannte Sprechklausel, wie vorgegangen werden soll: "Im Falle weiterer Kostensteigerungen nehmen die EIU [gemeint sind die Bahn-Unternehmen] und das Land Gespräche auf."

Der Bahnhof wird also sehr viel teurer. Allein der veranschlagte Betrag hat sich seit den Neunzigerjahren etwa vervierfacht und seit Vertragsunterschrift im Jahr 2009 auf 9,79 Milliarden Euro etwas mehr als verdoppelt. Und vor allem ein Projektpartner bleibt auf den Mehrkosten sitzen: die Bahn.

"Sprechklauselgespräche" - Niemand will S21-Mehrkosten tragen

Die Bahn hatte mit den Projektpartnern, wie es im Vertrag festgesetzt ist, Gespräche geführt - die Projektpartner wiederum beharrten aber in den sogenannten "Sprechklauselgesprächen" darauf, dass sie nur zu den Beiträgen verpflichtet sind, die im Finanzierungsvertrag festgeschrieben sind. Das Verkehrsministerium teilt dem SWR dazu mit: "Das Projekt Stuttgart 21 ist ein eigenwirtschaftliches Projekt der Deutschen Bahn AG." Daher sei das Land der Auffassung, zum Tragen von Mehrkosten nicht verpflichtet zu sein. "Die Bahn ist alleinige Projektträgerin und Bauherrin und hat die hiermit verbundenen Risiken bzw. unvorhergesehene Mehrkosten zu tragen."

"Das Land ist der Auffassung, zum Tragen von Mehrkosten nicht verpflichtet zu sein, hierzu gibt es auch entsprechende Beschlüsse des Kabinetts und des Landtags."

Die Bahn wiederum erklärt dem SWR: "Wir gehen aufgrund der Entstehungsgeschichte des Projektes, den Finanzierungsverhandlungen sowie den vertraglichen Regelungen zu einer gemeinsamen Projektverantwortung davon aus, dass auch eine gemeinsame Finanzierungsverantwortung besteht und insoweit die Sprechklausel einen Anspruch auf weitere Finanzierungsbeteiligung begründet."

Darüber hinaus hätten sich Land und Stadt in den Gesprächen nicht bereit erklärt, die Frist für eine Verjährung des Anspruchs der Mitfinanzierung an Mehrkosten zu verlängern. Die Konsequenz: Ende 2016 zog die Bahn vor das Verwaltungsgericht Stuttgart und klagt seitdem gegen die eigenen Projektpartner.

Die Bahn klagt vor dem Verwaltungsgericht Stuttgart

Auch vor Gericht ist wieder der Finanzierungsvertrag von 2009 Hauptgegenstand. "Dieser Vertrag steckt voller Widersprüche", erklärt Christian Böttger. Er ist Professor an der Hochschule für Technik und Wirtschaft in Berlin und hat sich in verschiedenen Forschungsprojekten immer wieder mit der Bahn und dem Thema Stuttgart 21 beschäftigt. "Auf der einen Seite steht exakt aufgeschlüsselt, wer wie viel maximal zu zahlen hat, auf der anderen Seite steht da ein kurzer Satz, dass bei Mehrkosten miteinander beraten wird." So könne kein funktionierender Vertrag aussehen, erklärt der Wirtschaftsingenieur.

Der Jurist Urs Kramer von der Universität Passau erklärt dem SWR: "Man kann jetzt sagen, der Vertrag ist ehrlich, so war damals die Sicht." Auch Kramer hat sich in verschiedenen Rechtsgutachten immer wieder mit Bahnthemen auseinandergesetzt. Der Vertrag von 2009 würde eben zeigen, zu welchen Bedingungen die Vertragspartner bereit waren, einen Vertrag zu unterzeichnen. "Er zeigt, wovon die Parteien ausgehen. Über den Rest gab es keine Einigung." Aus heutiger Sicht und dem Wissen, dass der Bahnhof mindestens doppelt so viel kosten würde, sei das vielleicht ein schlechter Vertrag. Das Verfahren werde am Ende zeigen, ob der Vertrag ausreichend war. "Ich nehme an, dass damals über weitere Kosten schon gesprochen wurde. Aber darauf hat man sich damals wohl nicht einigen können." Auch für Kramer ist klar: Der Vertrag schafft nicht die Rechtssicherheit, die er hätte schaffen können.

Verhandlungen im Frühjahr 2023 - mehrere tausend Seiten Akten

In das Verfahren kommt nun Bewegung. Nach Angaben des Verwaltungsgerichts Stuttgart wird ab dem 8. Mai mit den Verhandlungen begonnen - über sechs Jahre, nachdem die Klage eingereicht wurde. Mehrere tausend Seiten Gerichtsakten und eine komplizierte Organisation des Verfahrens hätte so viel Zeit in Anspruch genommen, so das Gericht. Wie lange vor dem Verwaltungsgericht verhandelt wird, will keiner der am Prozess beteiligten sagen.

Die Bahn klagt mit ihren vier Gesellschaften gegen vier weitere Vertragspartner: das Land, die Stadt Stuttgart, den Flughafen Stuttgart und den Verband Region Stuttgart. Inzwischen hätten sich alle Beteiligten geeinigt, dass das Verfahren zuerst gegen das Land Baden-Württemberg, den Hauptansprechpartner der Beklagten, geführt werde. "Unsere Tür steht für eine außergerichtliche Einigung selbstverständlich weiterhin offen. Das haben wir stets betont", erklärt die Bahn dem SWR mit Blick auf das kommende Verfahren.

Schwierige Ausgangslage - langwierige Verfahren erwartet

Dabei ist laut verschiedener Experten die Situation nicht eindeutig. Tatsächlich geht der ursprüngliche Finanzierungsvertrag, so wie auch die Bahn argumentiert, von einem gemeinsamen Interesse aller Partner an dem Projekt aus und somit auch von einer Kostenaufteilung unter allen Partnern. Die Bahn argumentiert darüber hinaus, dass aus dem ursprünglichen Finanzierungsvertrag eine Aufschlüsselung hervorgehe, zu welchen Teilen welcher Projektpartner Kosten zu übernehmen hat. Diese Aufschlüsselung sei auch auf die Mehrkosten anzuwenden, so die Bahn. Das würde eine grobe Drittelung der Kosten bedeuten. Zwei Drittel der Kosten sollen die anderen Projektpartner tragen, ein Drittel der Kosten würde die Bahn selbst übernehmen.

"Das Problem hier ist: An dem entscheidenden Punkt ist der Vertrag ungenau. Und zwar da, wo es um die Mehrkosten geht, um die jetzt gestritten wird", erklärt Kolja Schwartz aus der SWR-Rechtsredaktion. Die Sprechklausel besage eben, dass bei Kostensteigerungen Gespräche geführt werden sollen. "Was das genau heißen soll, muss das Gericht nun auslegen. Das Gericht schaut also: Was haben die Vertragsparteien damit gemeint? Dafür guckt es sich den Rest des Vertrages an, aber sicher auch viele weitere Unterlagen aus der Zeit des Vertragsschlusses."

Das bestätigt auch der Jurist Urs Kramer aus Passau: "Letzten Endes läuft es auf eine Frage raus: Gibt es eine Anspruchsgrundlage der Deutschen Bahn gegen die verschiedenen am Vorhaben beteiligten, dass diese noch Geld nachschießen?" Also ob aus der Sprechklausel folgt, dass alle sich an den Kosten beteiligen müssen. "Ich würde eigentlich sagen: nein, zumindest vom eigentlichen Wortlaut her nicht. Aber darüber wird eben gestritten." Nun müsse das Gericht diesen Vertrag auslegen und entsprechend bewerten, so der Jurist.

Sowohl Kolja Schwartz aus der SWR-Rechtsredaktion als auch Urs Kramer vermuten, dass aufgrund der enormen politischen Bedeutung und den horrenden Summen, um die es geht, dieses Verfahren nicht vom Verwaltungsgericht endgültig entschieden werde, sondern durch alle Instanzen gehen wird. Dem stimmt auch das Stuttgarter Gericht selbst zu und erklärt gegenüber dem SWR: "Wir werden sicher nicht das letzte Wort in diesem Verfahren sprechen." Insgesamt spreche man hier von einem Verfahren, das für ein Verwaltungsgericht außergewöhnlich sei, selten werde an dieser Stelle über so hohe Kosten entschieden. Wer also gehofft hat, dass mit dem Beginn der Verhandlungen ein Ende des Finanzstreits in Sicht ist, dürfte enttäuscht werden. "Das wird noch Jahre dauern", vermutet auch Urs Kramer.

Hielt die Bahn Informationen über Mehrkosten zurück?

Beide Seiten beharren also auf ihrer Position. Darüber hinaus macht seit Jahren ein Gerücht die Runde, dass die Bahn im Jahr 2009 Informationen über mögliche Mehrkosten zurückgehalten habe. Laut Finanzierungsvertrag ist nämlich noch eine Nachverhandlung über Mehrkosten bis zu einer Frist im Jahr 2009 möglich gewesen. Für den Wirtschaftsingenieur Christian Böttger ist aber klar, dass damit auch die Gefahr bestand, dass die Projektpartner aus dem Projekt wieder aussteigen würden. Der politische Druck sei damals immens gewesen, dass das Projekt zustande kommt, so Böttger. Man habe beweisen wollen, dass man in Deutschland noch ein Großbauprojekt zustande bringen kann.

Alle Seiten fühlen sich im Recht

Sowohl die Bahn als auch das Land sind von ihrer Position überzeugt. Auf die Frage, wie die jeweilige Seite damit umgehen würde, falls sie vor dem Verwaltungsgericht scheitern würde, antwortet das Verkehrsministerium: "Da wir von einer Klageabweisung ausgehen, stellt sich diese Frage nicht." Die Bahn will sich zum laufenden Verfahren nicht äußern.

Stuttgart 21: Ein deutsches Großprojekt wie andere auch?

Stuttgart 21 gehört zu einem der größten Bauprojekte in der Geschichte. Gerne werden Vergleiche zu anderen Großprojekten wie der Elbphilharmonie in Hamburg oder dem Flughafen BER in Berlin gezogen. Tatsächlich verbindet alle diese Projekte, dass sie deutlich teurer geworden sind als ursprünglich geplant. Der Flughafen BER, bei Baubeginn auf rund zwei Milliarden Euro geschätzt, kostete am Ende 7,1 Milliarden Euro. Das ist eine Kostensteigerung von etwa 255 Prozent. Bei der Elbphilharmonie betrug die Kostensteigerung sogar 1.025 Prozent, von ursprünglich geplanten 77 Millionen auf rund 866 Millionen Euro. Der Stuttgarter Tiefbahnhof hat mit inzwischen knapp 10 Milliarden Euro seit Vertragsunterschrift im Jahr 2009 eine Kostensteigerung von etwa 116 Prozent hinter sich. Insgesamt bleibt er aber von den drei Großprojekten mit Abstand das teuerste.